Аналитический обзор "Дорожная отрасль Сибирского федерального округа"

Начало ноября — время, когда принято подводить итоги дорожно-строитель­ного сезона. В 2011 году, несмотря на предстоящий выборный цикл, дорстроевцам в регионах повезло не так сильно, как в прошлом сезоне. Тогда целый ряд городов получили очередные подарки в виде «дорожных миллиардов», что привело к значительному росту строительных работ и соответственному увеличению количества подрядчиков. Однако даже те неожиданные и солидные для дорожников финансовые вливания не стали средством, радикально изменившим ситуацию с финансированием инфраструктурного строительства. Отрасль, по оценкам специалистов, финансируется в зависимости от региона лишь на 3–10% от необходимого.

Проблему, по идее, призваны решить дорожные фонды, которые создаются с 1 января 2012 года на уровне регионов. Формируемые по требованию федерального центра эти кубышки, по сути, застолбят за отраслью определенный объем финансирования. В некоторых регионах он вырастет на порядок. Но за этим увеличением (которое, впрочем, все равно будет составлять не более 25% от нормативных объемов) должны последовать следующие шаги — решение проблем дефицита кадров, технического обеспечения, а также эффективного администрирования полученных средств.

Сложное время

За все время существования новой России в целом по стране объемы дорожного строительства сократились почти в 13 раз, а по ряду регионов — до 100 раз (например, в Бурятии — в 71 раз). За последние двадцать лет отрасль пережила два крупных удара. Первый — переход на рыночные рельсы, который превратил дорожников в ямочных ремонтников. Второй — упразднение дорожных фондов, которое произошло в 2001 году, из-за чего темпы дорстроя снизились еще сильнее. В итоге тренд на медленное сокращение объемов дорожного строительства в России давно стал очевидным.

Однако и в это время некоторая бюджетная самостоятельность регионов позволяла находить средства на более или менее активное дорожное строительство. Так, к примеру, если в среднем по стране ставка налога на пользователей дорог (его платили предприятия, осуществляющие автомобильные перевозки грузов, налог полностью шел в региональные дорожные фонды) составляла 0,4%, то в Кемеровской области — целых 3% от объема перевезенной продукции (учитывались либо объемы отгрузки, либо стоимость товара). Во многом благодаря таким мерам за десять постсоветских лет в Кузбассе было построено и реконструировано 585 км дорог, отремонтировано более 7,5 тыс. км, в том числе построенная с нуля дорога Кузбасс–Алтай (от кузбасского города Белово до 162 километра дороги М-52 «Чуйский тракт»), напрямую соединившая регион с соседним Алтайским краем. Видимо, так и возник миф о высоком качестве трасс в угольном крае, в который верят многие автомобилисты. 

В последние годы существенным фактором оживления отрасли стали так называемые «дорожные миллиарды», закачанные в бюджеты целого ряда городов Сибири перед выборами. Так, Новосибирск в рамках проекта партии «Единая Россия» «Новые дороги — городам России» получил 1,374 млрд рублей в 2010 году, Томск и Барнаул — по 500 млн «на нос». На эти средства был проведен ремонт основных городских магистралей, что улучшило их качественные характеристики (прямо скажем, не блестящие). А в 2011 году муниципалитеты даже перешли от ремонта к реализации крупных проектов. Но, как показало исследование журнала «Эксперт-Сибирь», даже такие затраты никак не решают проблему общей стагнации городской инфраструктуры (см. «Дорожное благосостояние» в «Эксперте-Сибирь» № 28–29 за 2011 год).

«Нынешний рынок дорожного строительства делится на две отрасли: загородные дороги и городское дорожное строительство. В пределах Омской области наблюдается оживление рынка городского дорожного строительства, хотя последний год наибольшая доля средств, отпускаемая для городского дорожного строительства, используется на ремонт. На ремонт загородных дорог (сельских, территориальных) не имеется достаточных средств. Загородные находятся в плачевном состоянии, а о строительстве новых речь вообще не идет. Таким образом, на лицо недофинансирование дорожной отрасли», — резюмирует заведующий кафедрой «строительство и эксплуатация дорог» Сибирской государственной автомобильно-дорожной академии (г. Омск) Александр Смирнов.

Вовремя, но мало

Впрочем, есть и положительные тенденции. Это прежде всего улучшение платежной дисциплины бюджетных организаций, отмечают участники рынка. «Все бюджеты на протяжении последних пяти лет неукоснительно исполняют свои обязательства. Другой вопрос, что в последнее время прекратилась практика авансирования. Сейчас мы обеспечиваем заготовку материалов, осуществляем за свой счет строительство и только потом ждем оплату. Фактически это беспроцентное кредитование дорожного строительства со стороны подрядных организаций. И пока не изменится 94-й федеральный закон, ничего не изменится», — констатирует генеральный директор новосибирского подрядчика ООО «Центрдорстрой» Александр Михайлов.

Тем не менее вопрос достаточности финансирования и сегодня остается главным. Оценить необходимые для отрасли суммы просто — для этого существуют нормативы на строительство и содержание дорог, которые можно сравнить с реально затрачиваемыми на эти цели суммами. «За 2011 год на региональные и местные дороги было потрачено 4,8 миллиарда рублей, и к настоящему времени работы на основных запланированных объектах закончены. Однако есть нормативы, согласно которым только на областные дороги необходимо ежегодно тратить более 28 миллиардов рублей, то есть в пять раз больше. Но эта сумма ни много ни мало — треть бюджета Новосибирской области, и понятно, что столько выделять на дороги не будут», — говорит первый заместитель ГКУ «Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области» Виталий Васильев.

 График 2. Структура расходов на дорожное строительство по уровням бюджетов в 2011 году:

В других регионах — аналогичная ситуация. Например, по расчетам Минстроя Омской области, объем финансирования дорожной отрасли в 2011 году составляет только 4% от необходимого (812 млн против 21 млрд рублей). А в Иркутской области, согласно принятой региональной программе «Развитие автомобильных дорог общего пользования» до 2015 года, только предстоит выйти на финансирование в 23% от нормативного. «В этом году средневзвешенный норматив на содержание одного километра областных дорог составил 50 тысяч рублей. Это в 2,2 раза меньше по сравнению с Кемеровской областью и Красноярским краем. При таких темпах финансирования дороги Иркутской области будут отремонтированы через 1 200 лет. Понятно, что эта скорость развития дорожного строительства не решает стратегических социально-эконо­ми­чес­ких задач области, не учитывает особенности региона как центра, находящегося на стыке транспортного коридора, соединяющего европейскую часть России с Дальним Востоком», — констатировал на одном из совещаний генеральный директор ЗАО «Труд» Сергей Тен (см. «Начали распутывать клубок»).

Причем существенный провал по финансированию в субъектах СФО наблюдается именно по линии региональных бюджетов. Очевидна связь — чем богаче регион, тем больше денег он тратит на свои дороги. Скажем, если в Новосибирской области финансирование из федерального, регионального и местного бюджетов делится почти поровну (учитывая бюджетный кредит на строительство треть­его моста через Обь в Новосибирске), то в Бурятии наблюдается явный перекос в сторону федерального финансирования.

«Меченые деньги»

Как раз эту ситуацию и призваны исправить региональные дорожные фонды. В апреле решение об их создании было принято на федеральном уровне (объем федерального дорожного фонда обозначен на отметке в 348 млрд рублей на 2012 год и более 400 млрд на 2013-й). С весны один за другим соответствующие документы приняли и субъекты федерации. Таким образом, после десятилетнего перерыва дорожные фонды в России были вновь возрождены практически в том же виде, в котором они функционировали до 2001 года, с той лишь оговоркой, что в них отсутствуют отмененные новым Налоговым кодексом РФ налоги и сборы.

В результате на федеральном уровне дорожные фонды пополнят акцизы на нефтепродукты, плата за пользование имуществом дорожной инфраструктуры, сборы за проезд иностранных автомобилей по территории России. Предусмотрен даже такой источник, как безвозмездные взносы физических и юридических лиц, своего рода дорожная благотворительность. На уровне регионов в дорожные фонды будут переданы акцизы на ГСМ в той части, в которой они платятся в региональный бюджет по нынешнему законодательству, а также 100% транспортного налога.

Для администрирования дорожных фондов не будут создаваться новые структуры. По сути, их объемы просто пойдут отдельной строкой в расходах региональных бюджетов. Но это, как говорят экономисты, «меченые деньги», которые регион не сможет расходовать ни на что, кроме дорожного строительства. В результате фактически во всех регионах Сибири дорожные фонды в разы увеличат региональное финансирование отрасли. Но поскольку доходы регио­нальных бюджетов столь же существенно не возрастут (и сегодня в них зачисляются все источники формирования дорожных фондов), то речь идет лишь о перераспределении средств между различными направлениями финансирования. Грубо говоря, если расходы на дорожное строительство возрастут, то ровно на столько же сократятся другие статьи.

Также есть опасения, что образование дорожных фондов приведет к сокращению федерального субсидирования отрасли. Ссылаясь на дорожные фонды как панацею от всех бед, федерация вполне может заморозить финансирование ряда проектов, что в итоге приведет не к увеличению, а к сокращению совокупного объема расходов. Ведь создание фондов не отменяет необходимость дополнительного бюджетного финансирования дорстроя. «То, что дорожный фонд нужен и что отрасли требуется особое внимание — это факт. В то же время уже сейчас очевидно: чтобы привести дороги области в надлежащее состояние, одних денег дорожного фонда будет недостаточно. Нужны и бюджетные средства», — заранее опасается директор новосибирского ПАТП-5, председатель Транспортного союза Сибири Валерий Ильенко.

О том же говорят и в Томской области. Областные власти посчитали: если бы дорожный фонд создавался в 2011 году, его объем составил бы около 1,8 млрд рублей, тогда как реальный объем затрат на дорожное строительство в регионе — в этом году более 3 млрд рублей. «То есть мы на самом деле тратим на дорожное строительство денег больше. И если ограничимся только налогами и акцизами, которые зачисляются в дорожный фонд, то никакого нормального развития дорожной сети мы не получим», — считает первый заместитель губернатора Томской области Оксана Козловская.

Везде по-разному

Если учесть, что ставку транспортного налога регион может изменять, увидим картину значительной финансовой самостоятельности субъектов федерации. Регионы получили возможность планировать свои расходы на дорожное строительство на перспективу, кроме того, «неосвоенные» средства без всяких потерь переходят на следующий год. Таким образом, исчезнет необходимость ускоренного «освоения» средств под конец года — вот основные преимущества дорожных фондов. Однако решение об их создании, похоже, застало врасплох целый ряд подрядчиков, и эксперты предполагают, что резкий рост финансирования в одних регионах (например, в Красноярском крае) и небольшое увеличение в других (как в Новосибирской области) могут вызвать перекосы — где-то бизнес будет разоряться из-за переизбытка компаний, а где-то, напротив, мощностей местных строителей будет не хватать.

«Сегодня в черте Новосибирска созданы мощности, которые могут вырабатывать две тысячи тонн асфальтобетона — спасибо прошлогодним «дорожным миллиардам». Но если раньше город тратил на дорожное строительство полтора миллиарда, то в 2012 году потратит только 200 миллионов. Соответственно, чтобы выжить, компании будут демпинговать на торгах, и это может привести в итоге к волне банкротств. Конечно, новосибирские компании могут передислоцироваться в Томск или Красноярск, участвовать на стройках по области, но это маловероятно», — отмечает Александр Михайлов из «Центрдорстроя». Ситуацию в Новосибирске, очевидно, должен спасти муниципальный дорожный фонд (федеральный закон предполагает возможность и такого института). Разговоры о его создании в столице Сибири идут с лета этого года, однако пока не совсем понятно, из каких источников он будет формироваться.

«Если по федеральному и региональным фондам источники наполнения фондов понятны — это акцизы и транспортный налог, то по источникам наполнения муниципального дорожного фонда такой ясности нет. Нам предстоит это еще понять. На мой взгляд, источниками могут быть госпошлины за выдачу разрешения на движение по дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозку крупно­габаритных, тяжеловесных и опасных грузов, плата в счет возмещения вреда, причиненного транспортом при перевозке тяжеловестных грузов по дорогам местного значения, штрафы за нарушение законодательства об автодорогах и дорожной деятельности, а также часть земельного налога и поступления от юридических и физических лиц», — предполагает депутат Совета депутатов города Новосибирска Александр Тарасов.

 График 3. Динамика затрат на дорожное строительство в региональных бюджетах некоторых субъектов СФО:

В других регионах свои особенности. Скажем, в Омской области 3,5 млрд дорожного фонда будут подкреплены федеральными субсидиями. В рамках подготовки к празднованию 300-летия Омска в 2012–2014 годах регион получит в общей сложности еще 3,48 млрд дополнительных рублей. В Красноярском крае федеральная помощь будет меньше, всего 170 млн рублей, однако 1,5 из 9 млрд рублей будут направлены на строительство четвертого моста через Енисей. Наконец, в Кемеровской области решением областной администрации налоговая база с января следующего года будет существенно сокращена — губернатор Аман Тулеев освободил от уплаты транспортного налога молодые и многодетные семьи. Перспективы федерального финансирования особенно волнуют Томскую область, в которой к дорогам федерального значения относятся лишь 37 км из 12 тыс. км автомобильных путей.

Накануне на заседании экспертно-консультатив­ного совета при полпреде президента в СФО Оксана Козловская призвала пересмотреть федеральную нормативно-правовую базу, которая определяет участие федерации и регионов в развитии автомобильных дорог межрегионального значения. «У нас есть Северная широтная дорога протяженностью по Томской области более 200 км, стоимость которой оценивается в 32 млрд рублей. Когда мы начинаем говорить о необходимости участия федерации в реализации этого проекта, нам ссылаются на нормативно-правовые документы, которые говорят, что субъект федерации должен сначала довести дорогу до нормативного состояния, и только после этого можно говорить о ее передаче в федеральную собственность», — сообщила первый вице-губер­на­тор региона.

Это только первый шаг

Нельзя не признать, впрочем, что, несмотря на очевидную прогрессивность дорожных фондов, они являются только первым мероприятием на пути к активному развитию дорожной отрасли. И следующие препятствия на этом пути могут быть преодолены только посредством дальнейших реформ. «Нет надлежащего планирования и управления процессом содержания автодорог, поэтому ямочный ремонт у нас осуществляется зачастую не тогда, когда надо, и не там, где он нужен. Нет жесткого контроля за этим процессом. Поэтому, думаю, стоит прислушаться к рекомендациям экспертов Всемирного банка, предлагающих создание так называемых «дорожных фондов второго поколения», которые управляются отдельной структурой — советом, представляющим интересы автомобилистов», — говорил еще летом губернатор Томской области Виктор Кресс.

В условиях функционирования федерального закона № 94 (который все также не исключает выигрыша на торгах случайной фирмы с самой низкой ценой работ), некоторую стабильность в систему может внести идея Росавтодора о так называемых «контрактах жизненного цикла», при которых организация берет на себя обязательство не только построить дорогу, но и обслуживать ее в течение определенного срока. «Но если контракт заключается на 10–12 лет, то и риски компаний увеличиваются в 10–12 раз, а ведь та же инфляция в нашей стране непредсказуема. А если еще потребуется и обеспечение по контракту, то подрядчик вообще «влетает». И это тогда может заинтересовать бизнес только одним — возможностью легально «обойти» 94-й федеральный закон», — констатирует Александр Михайлов.

Кроме того, на повестке дня стоит вопрос качества проектирования и актуальность используемых норм строительства дорог. По словам Михайлова, во многом именно недостатки проектирования стали причиной задержки строительства Северного обхода Новосибирска — скажем, определение климатических зон было выполнено еще в 1930-е годы и с тех пор не менялось. Вместе с тем строительство Новосибирской ГЭС в 1950-е годы существенно изменило природные характеристики этой местности.

Вопросы возникают и к самим подрядчикам. «Компании, участвующие в ремонте существующих дорог, лишь в единичных случаях отвечают современным техническим требованиям, то есть имеют должный набор технологий, материалов, современной техники и обученных кадров. Таких компаний примерно половина от общего числа участвующих в дорожном строительстве в городе Омске. Кроме того, одной из основных проблем отрасли дорожного строительства является нехватка квалифицированных кадров: рабочих, механизаторов, инженеров. Даже в дорожном департаменте Омска почти половина численного состава не имеют специального высшего образования», — замечает Александр Смирнов.

Поэтому говорить о том, что дорожную отрасль Сибири в 2012 году ожидает революционный рост, пока преждевременно. Несмотря на то что привычка решать вопросы наскоком для России традиционна, самый правильный путь здесь — постепенные системные преобразования. Дорожные фонды — лишь первый шаг на этом пути. Но без дальнейших усилий, одними деньгами избавиться от одной из российских бед вряд ли получится. 

Источник:

http://expert.ru/siberia/2011/43/dorozhnyie-nadezhdyi/