Аналитический обзор "Куда ведут российские дороги"

Если ситуация в дорожном строительстве не переменится, «на выполнение Транспортной стратегии до 2030 года в части расширения сети автодорог с 900 тысяч километров до 1,3 миллиона километров потребуется более 150 лет», прогнозируют контролеры Управления делами президента РФ. Причем недофинансирование отрасли уже не главная беда. Да, мы по-прежнему тратим на строительство и ремонт автодорог меньше других крупных мировых держав: 1% ВВП против, например, 3% в бюджете Китая. Но, как заявил недавно Владимир Путин, проблема скорее в том, что не удается эффективно освоить уже выделенные государством средства.

Представьте себе, что Правила дорожного движения предоставляют все возможные преимущества гужевому транспорту и ограничивают права владельцев современных малолитражек, а главной целью ставится не безопасность на дорогах, но душевный комфорт инспектора ГИБДД. Абсурд? Но не менее абсурдными правилами регулируется в России дорожное строительство: внедрение инноваций тормозится устаревшей нормативно-правовой базой, а в соответствии с ФЗ-94 в качестве главной задачи при проведении тендеров на строительство конкретных дорог, мостов, развязок указывается (не на словах, а по факту) максимальная экономия бюджетных денег — без оглядки на итоговую эффективность их использования.

Наивно полагать, что процессы в отрасли регулируются дураками. Трудно поверить, что ответственные за принятие решений чиновники не знакомы с масштабом проблем: в конце концов, даже передвигаясь с мигалкой, ты ощутишь всю их глубину своей же пятой точкой. Что в таком случае мешает массовому внедрению инноваций в деле строительства дорог? Способен ли бизнес повлиять на навязываемые государством «правила движения»? Есть ли у самих строителей сформировавшийся запрос на инновации? На днях медиахолдинг «Эксперт» собрал за круглым столом «Инновации в дорожном строительстве: от пилотных проектов до структурной работы» ведущих специалистов в области дорожного строительства — чиновников, строителей, разработчиков новых технологий и материалов, производителей дорожно-строительной техники.

Нам показалось более важным поддержать высокий градус дискуссии на неоднократно обсуждавшуюся тему, чем искать стрелочников и составлять расстрельные списки.

О цели и средствах

Когда врач принимается за лечение, его цель — вернуть человеку здоровье, а не сэкономить на лекарствах. В дорожно-строительной отрасли целеполагание искажено на государственном уровне, считает генеральный директор ДСК «Автобан» Алексей Андреев: «Первое, что необходимо России, — принятие Стратегии экономического развития государства, в состав которой одним из основных разделов должна войти стратегия развития транспортной сети. Мы должны понимать, как должна развиваться наша экономика, какой она должна быть и какая транспортная сеть должна ей соответствовать. Если сравнивать транспортную систему страны с кровеносной системой человеческого организма, то сейчас наши вены и артерии забиты, засорены, движение крови затруднено. Это может привести к самым тяжелым последствиям в экономике — вплоть до летального исхода».

Всем понятно: без инноваций в дорожном строительстве не обойтись. Но внедрение инноваций требует дополнительных затрат, в первую очередь на этапе строительства. Создало ли государство на законодательном уровне условия, чтобы обеспечить их внедрение? «К сожалению, нет, — полагает г-н Андреев. — Аукционы в соответствии с 94-м федеральным законом проводятся по принципу “кто даст цену ниже, тот и забирает все”. Без учета качества строительства».

Несовершенство ФЗ-94 — извечная головная боль предприятий реального сектора экономики. Принцип, заложенный в его основу, не учитывает дополнительных затрат на ремонт и обслуживание строительных объектов, техники. «Рассуждать о стоимости проекта нельзя без учета его приведенной цены, — убежден Алексей Андреев. — Что я имею в виду? Государство отпускает деньги на строительство, на текущий и капитальный ремонт, на эксплуатацию. Чем большими будут межремонтные сроки, чем долговечнее сооружения, тем меньше денежных средств потребуется в итоге от государства для вложения на протяжении всего жизненного цикла автомобильной дороги. Поэтому государство должно быть готово к тому, чтобы затратить большие средства на этапе строительства, с тем чтобы получить выгоду на этапе обслуживания».

Если контракт на строительство и обслуживание автотрассы будет заключен на длительный срок, строители будут знать, что все это время им предстоит осуществлять эксплуатацию объекта, проводить капитальные ремонты. Деньги, которые заложены в контракт на эксплуатацию и ремонт, могли бы послужить источником для внедрения инноваций: бизнесу выгоднее сразу же вложиться в качество и долговечность, чем каждые два года латать дыры.

«К сожалению, сегодня Росавтодор не может проводить торги по контрактам жизненного цикла, потому что не позволяет законодательство», — резюмирует г-н Андреев.

Другая боль строительно-подрядных организаций — несоответствие нормативно-правовой базы новым реалиям. «В мире уже пользуются активными адгезионными присадками, способными обеспечить прилипание битума к каменному материалу даже в воде. Мы пользуемся пассивными, — приводит пример Алексей Андреев. — В мире давно поняли, что несущий слой асфальтобетона, в нашей лексике — нижний слой, то есть третий слой сверху, должен быть устойчив к усталостным деформациям, — мы же пока строим по старинке. В Германии 22 сантиметра, у нас 8 сантиметров, да еще из пористого асфальтобетона. В мире давно поняли, если несущий слой уже накопил усталостные деформации, поэтому, сколько ни меняй верхние слои (это то, что касается МКАД), эффекта не будет.

А мы пока не можем это никак изменить ни в сознании, ни в нормативной базе и расходуем деньги на малоэффективные ремонты верхних слоев. В мире считают верхний слой покрытия лишь слоем износа, у нас этот слой участвует в расчете прочности дорожной одежды. В мире строят арочные засыпные гофрированные мосты без деформационных швов и переходных участков — в России продолжают строить сборные малые мосты, которые сопровождаются подбрасыванием автомобиля на подъезде и ударами колеса о деформационный шов. В мире еще двадцать лет назад перешли на систему прогнозирования состояния дорог во времени “Суперпейв”, а мы только сейчас к этому приблизились. В мире давно перешли на проектирование в системе 3D — в России проекты выпускаются до сих пор в плоскостном формате.

Почему мы не применяем известные нам технологии? Не позволяет нормативная база. К сожалению, не получило распространения право применения новых принципов стандартизации, изложенных в законе №184-ФЗ “О техническом регулировании”, когда производитель, подрядчик или проектировщик может разработать собственный стандарт организации, по которому он работает и который согласовывается с потребителем продукции, заказчиком. Заказчик, как правило, не принимает стандарт подрядчика, так как возможность его применения не оговорена в проекте. Даже если это даст существенную экономию средств и улучшение технико-экономических параметров дорожного полотна. Что можно в данной ситуации сделать? Нам нужно реанимировать научно-исследовательские институты для разработки нормативной базы».

Без иллюзий

Представитель государства заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Николай Быстров начал с того, что похвалил российских строителей, рассказал об удачных примерах внедрения инноваций и призвал ориентироваться на лучшие из реализованных проектов: «Есть такой достойный объект — кольцевая дорога вокруг Санкт-Петербурга. Так вот, те участки, которые построены в последние годы, имеют ровность по международному показателю IRI примерно на 40 процентов более высокую, чем требуется для дорог высшей категории в Соединенных Штатах Америки. Это по поводу того, что могут наши организации».

Но, к сожалению, это пока не система, реальных проблем в отрасли очень много. «Как вы знаете, в одном из своих первых указов президент дал поручение разработать мероприятия по привлечению высококвалифицированных иностранных компаний для работы в области дорожного строительства, — продолжает Николай Быстров. — Заместитель министра транспорта РФ Олег Валентинович Белозеров некоторое время назад провел совещание с привлечением в том числе ведущих зарубежных компаний, для того чтобы понять, что мешает им участвовать в нашем дорожном строительстве. Он спрашивает: “Вы объясните, вот почему вы в строительстве высотных зданий участвуете, а на конкурсы в области дорожного хозяйства даже не идете?”

Ему называют две причины: это ФЗ-94 и Главгосэкспертиза. Иностранные компании отказываются даже выходить на конкурс. А наши компании вынуждены в этих условиях работать. Вы ведь понимаете, у каждого человека, у каждой организации есть определенный рабочий ресурс. И когда большая часть времени и сил уходит на преодоление препятствий, созданных государством, надеяться на то, что отрасль может выйти на мировой уровень достижений, было бы предельно наивно. Что можно сделать в условиях ФЗ-94, по которому мы не имеем права предъявить требования к квалификации подрядчика, чего больше нет нигде в мире? Второй такой страны в мире нет, и это все знают. Вы хотите, чтобы в этих условиях подрядчики стремились внедрять инновации? Это невозможно в принципе, коллеги. Обманывать себя не надо».

Коллеги заверили Николая Быстрова, что все понимают и иллюзий не питают. Тем более что рассказ нашего гостя был подкреплен живыми примерами из области взаимодействия заказчиков и подрядчиков строительства с представителями Главгосэкспертизы.

«Наша проблема не в том, что мы не имеем каких-то инноваций, — рассказывает заместитель директора департамента проектирования, технической политики и инновационных технологий государственной компании “Автодор” Сергей Илиополов. — Наша проблема в том, что инновации не востребованы существующей организационно-управленческой системой. И пока мы не перейдем на контракты жизненных циклов, о которых сегодня говорили, не совместим, не выведем в одну точку интересы заказчика и интересы подрядчика, интересы бизнеса и государства — ничего не изменится. Приведу пример того, что происходит сейчас. Из 13 надземных пешеходных переходов, которые были запроектированы по заданию государственной компании на автомагистрали М1, не пропущен Главгосэкспертизой ни один — по причине несоответствия примененных технических решений действующим СНиПам.

Мы сегодня не можем провести ни одно техническое решение, позволяющее устранить, например, активное колееобразование в пакете асфальтобетонных слоев, через Главгосэкспертизу — она просто эти решения вычеркивает. Но все же я против того, чтобы из Главгосэкспертизы делать врагов народа. Они не враги народа. Они понимают степень своей ответственности за принимаемые решения. Формальный подход — да, но у них попросту нет нормативной базы, ссылаясь на которую можно принимать решения. Мы порой страдаем даже не от того, что некому разработать нормативные документы. Есть кому разрабатывать. У нас негде проверить жизнеспособность тех или иных стандартов, многие нормативы пишутся с листа. А ведь нам нужна серьезнейшая база для апробации новых технологий — в наших климатических условиях и с нашими материалами. С этой целью под эгидой Минтранса планируется создание сети испытательных полигонов».

Регулирующие органы не могут принять решений о внедрении инноваций потому, что ориентируются на устаревшие СНиПы. Перейти на новые нормы и правила невозможно, так как негде испытывать инновационные материалы и технологии. Приехали.

Движение будет небыстрым

Валентин Кушнерев — руководитель отдела маркетинга компании John Deere C&F в России, крупнейшего в мире производителя дорожно-строительной техники, кратко изложил свое видение проблемы: «Пройти всю цепочку от изобретения новых материалов, технологий, машин до их практического использования в России мешают не только законодательные препоны, но и устоявшийся миф, что в России невозможно строить качественные дороги в принципе: не тот климат и не те почвы, не та квалификация, не те материалы и не та техника. Чтобы разрушить этот миф, необходим некий полигон для апробации перспективных инноваций. Своего рода Сколково в области дорожного строительства, но с уклоном в практическую реализацию реальных инновационных проектов».

В конечном итоге перед участниками круглого стола встал вопрос: что же все-таки по пунктам нужно сделать, чтобы выйти из замкнутого круга?

Ответить попытался Николай Быстров: «Я бы с удовольствием ответил, какая должна быть таблетка от всех болезней. Но каков объем дорожного бюджета?.. Например — и John Deere не даст соврать, — один только штат Джорджия имеет дорожный фонд в три миллиарда долларов. Посмотрите, какой дорожный бюджет у равного по площади субъекта Российской Федерации. Вы посмотрите, и вам станет не по себе. Вы хотите, чтобы я вам ответил: да, мы тратим в 30 раз меньше денег на дороги, но они через два года будут у нас хорошие. Мы так не ответим, потому что это заведомо будет неправдой».

На эти слова последовала реплика из зала: «Вы противоречите словам вашего же начальника. Путин говорит, денег в достатке…»

«Он сказал абсолютную правду, — заверил Быстров. — Дело в том, что в начале 2000-х годов были ликвидированы дорожные фонды. Это больно ударило по субъектам РФ, которые пострадали в наибольшей степени. Потому что тогда государство декларировало: дорожные фонды мы ликвидируем, но деньги пойдут из бюджета. Затраты на территориальные дороги в субъектах федерации упали в 3–7 раз. Распались организации, ушли люди. Теперь мы начинаем финансирование увеличивать. Но в одночасье нельзя создать ни проектную, ни подрядную организацию. Вы знаете, сколько лет уходит, чтобы вырастить квалифицированный коллектив. Поэтому в целом ряде субъектов действительно есть проблемы с квалифицированным освоением выделенных бюджетов. И я считаю, лучше эти деньги не освоить, чем их освоить с низким качеством. Поэтому здесь нет никакого противоречия.

Еще один факт. По объему затрат на науку мы отставали от Соединенных Штатов несколько лет таким образом: у них минимум 2,5 процента дорожного бюджета тратится на научные изыскания, у нас это было примерно 0,06–0,07 процента. То есть разница на порядки. За последние четыре года увеличили затраты на науку в четыре раза. Но это все равно крохи, как в абсолютных цифрах, так и в процентах. А быстрее, я вам говорю откровенно, двигаться невозможно. За годы игр с дорожными фондами наука оскудела настолько, что сегодня можно в пять или в десять раз увеличить объем работ, а обеспечить квалифицированное исполнение госзаказа невозможно».

Подытожил дискуссию Алексей Андреев: «Что делать? Решение всех обозначенных за этим круглым столом задач должно быть подчинено одной главной цели, и эта цель — поступательное развитие российской экономики. Если действия конкретного регулятора мешают движению вперед — необходимо менять правила, которыми он руководствуется. Если мы заговорили о научной составляющей процесса, об инновациях, не надо заявлять, как я слышал на одном из высоких совещаний, что наука должна кормить себя сама. Если прокуратура берется проверять целевое использование средств, нельзя, чтобы затраты на инновации считались преступлением. Существовали президентские программы — образование, жилье, медицина, сельское хозяйство. Их реализация принесла какие-то реальные плоды. В области транспорта такой программы нет. А ведь развитие транспортной сети — это основа, суперважная государственная задача».        

Что нужно сделать, чтобы в стране активизировалось строительство дорог

• Стратегия развития транспортной сети в РФ должна стать составной частью стратегии экономического развития государства.
• Увеличить бюджетное финансирование строительства, ремонта дорог и развития науки в дорожной отрасли.
• Внести в федеральный закон № 94 о госзакупках изменения, учитывающие права предъявления требований к квалификации подрядчика и эффективность реализации проектов.
• Перейти на заключение с подрядчиками контрактов жизненного цикла.
• Создать современную нормативную базу (СниПы).
• Возродить научно-исследовательские институты.

Таблица №1 Густота автомобильных дорог по федеральным округам